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Em importante precedente, o Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU) reputou como válida a substituição de uma empresa consorciada ainda durante o curso de uma licitação.
O ponto central do voto do relator é a conclusão de que o art. 15, § 5º, da Lei nº 14.133/2021, não veda, por si só, a substituição de consorciado durante a licitação. O dispositivo apenas disciplina, de forma expressa, a hipótese mais comum (a substituição na execução contratual), sem que isso implique proibição implícita da alteração em momento anterior.
A decisão, contudo, não abre uma autorização genérica. O relator fixa um limite claro: a substituição pré-contratual é medida excepcional e não pode servir para sanar deficiência de habilitação técnica, econômico-financeira ou qualquer outro requisito que o consórcio não possuísse no momento juridicamente pertinente, sob pena de violação ao art. 64 da Lei nº 14.133/2021 (vedação à aquisição superveniente de condição de habilitação).
No caso concreto, dois fatores foram decisivos para afastar a irregularidade: (i) a cronologia entre o impedimento da empresa consorciada (que poucos dias antes se sagrou vencedora de outro certame do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) para fiscalização da mesma obra) e a ausência de tempo hábil para reorganização do consórcio, o que afasta indício de comportamento oportunista; e (ii) a preservação da proposta, posto que a substituição não alterou preço, solução técnica ou qualquer elemento substancial da oferta, e a nova empresa comprovou qualificação equivalente à da substituída, como exige o próprio art. 15, § 5º.
O Acórdão 2046/2026 – Plenário (Relator: Ministro Jorge Oliveira, TC 014.965/2026-7, sessão de 5/8/2026) é precedente relevante e, à primeira vista, surpreendente, pois trata de tema sensível relacionado à a substituição de consorciada no curso da disputa.
Ao admitir a possibilidade em caráter excepcional, o TCU segue a lógica já adotada no regime anterior (Acórdão 2.130/2016 – Plenário, sob a Lei nº 8.666/1993), que privilegiava a continuidade do ajuste e o interesse público sobre o rigor formal, desde que preservados os requisitos de habilitação e a integridade da proposta. A decisão reforça, assim, uma leitura funcional do formalismo moderado (art. 5º da Lei nº 14.133/2021): a forma não é fim em si mesma, mas instrumento de proteção da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa.
Ao mesmo tempo, o tribunal demonstra preocupação com os riscos de um precedente amplo demais. O voto dedica atenção expressa ao risco de que a possibilidade de substituição seja usada como mecanismo de contorno de impedimentos ou deficiências conhecidas previamente pelo próprio licitante, o que desincentivaria a autoverificação da regularidade da composição consorcial antes da apresentação da proposta.
Por isso, a exceção fica condicionada a um teste de dois elementos: ausência de oportunismo (aferida pela cronologia dos fatos) e preservação da substância da proposta (preço, solução técnica e qualificação equivalente da nova empresa). Trata-se de um standard probatório relativamente exigente, que impede a generalização do precedente para casos em que a empresa impedida tenha participação relevante ou em que a irregularidade fosse identificável e sanável antes da apresentação das propostas.
Pedro Paulo Porto de Rezende Filho e Fernando Gelli Aiello
