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A Câmara dos Deputados aprovou o PL 3025/2023, que redesenhou o regime jurídico da compra, transporte e rastreabilidade do ouro de garimpo no Brasil.
A proposta revoga dispositivos da Lei 12.844/2013 que, na prática, permitiam de certa forma uma enorme contaminação entre o ouro de origem regular e o de garimpo ilegal, ao admitir, por exemplo, que cooperativas, associações e até pessoas físicas realizassem a primeira compra do ouro extraído, valendo-se muitas vezes apenas de nota fiscal em papel. O projeto rompe com esse modelo.
A primeira venda do ouro oriundo de lavra garimpeira passa a ser possível somente para instituições autorizadas pelo Banco Central, notadamente Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários (DTVMs), e apenas pelo titular da lavra ou mandatário com poderes específicos (sem possibilidade de subdelegação). Até essa primeira venda, o ouro deixa de ser tratado como simples “mercadoria” e passa a ser enquadrado como ativo financeiro ou instrumento cambial. O pagamento deverá ocorrer em reais, com crédito em conta bancária ou de pagamento, o que busca afastar a circulação em espécie na origem.
O PL também institui um sistema nacional de rastreabilidade do ouro, sob responsabilidade exclusiva da Casa da Moeda do Brasil, que cuidará tanto do sistema eletrônico quanto da marcação física do metal com dispositivos de segurança. Todas as pessoas físicas e jurídicas que atuem nas etapas de (1) extração, (2) beneficiamento, (3) custódia, (4) primeira compra, (5) revenda e (6) exportação serão obrigadas a integrar esse sistema.
As DTVMs e demais instituições financeiras envolvidas deverão registrar uma série de dados detalhados sobre cada operação, tais como origem geográfica aurífera, número da permissão de lavra, dados do vendedor, massa, teor, entre outros.
Para custear esse aparato, o projeto cria a Taxa de Registro das Transações e de Marcação Física do Ouro (TOuro), com dois valores base: R$ 2,00 por emissão de Guia de Transporte e Custódia e R$ 5,00 por grama de ouro marcado fisicamente, valores reajustados anualmente pelo IPCA. A receita será vinculada à Casa da Moeda, e o Executivo poderá modular as alíquotas com base em dados de funcionamento do sistema.
Há ainda regras rigorosas sobre o transporte do ouro, que, até a primeira compra, deverá ocorrer apenas dentro da região aurífera produtora definida pela Agência Nacional de Mineração (ANM). O transporte para fora dessa região, antes da primeira venda, sujeita o infrator à apreensão e perdimento. A documentação passa a ter peso central:
No tocante ao sistema financeiro, o PL exige que as DTVMs mantenham estruturas de gerenciamento de risco compatíveis com as normas do Conselho Monetário Nacional. Essas instituições devem realizar diligências ativas muito além da verificação formal de documentos, para checar a origem lícita do ouro, comunicar irregularidades a ANM, Receita e Polícia Federal, e guardar a documentação digital por dez anos, à disposição da Receita, Bacen e CVM.
Complementarmente, o projeto estabelece critérios de idoneidade e impedimentos para controladores, administradores e pessoas com poderes para comercializar ouro em nome de titulares de direitos minerários. Pessoas ligadas diretamente a processos minerários, seus parentes até 3º grau, bem como indivíduos condenados por crimes graves (organização criminosa, extração ilegal, lavagem de dinheiro, corrupção, etc.), ficam impedidos de ocupar posições de controle e administração em instituições que realizam a primeira compra de ouro, observados prazos para regularização.
Por fim, o PL reforça que a custódia, a comercialização e o transporte de ouro em desacordo com o novo regime sujeitam os infratores a responsabilização cível, administrativa e criminal, além das sanções previstas na Lei dos Crimes Ambientais e no Código de Mineração. O ouro fora do sistema de rastreabilidade tende a ser presumido como ouro ilícito, com apreensão e perdimento.
Do ponto de vista de quem opera uma DTVM, o PL 3025/2023 não é apenas uma mudança pontual: ele constitui um novo marco regulatório do ouro de garimpo. A primeira consequência é o aumento substancial do dever de cuidado da DTVM, que passa a ser o único canal legal de entrada desse ouro no sistema financeiro formal. Isso concentra sobre a DTVM o escrutínio regulatório (Bacen, ANM, Receita, Coaf) e o risco penal e ambiental, ao mesmo tempo em que afasta, em boa medida, a figura do intermediário informal.
Em termos de risco, há um aspecto positivo para o operador que já atua com elevado nível de governança e compliance, pois o novo sistema tende a reduzir o risco de contaminação da cadeia lícita por ouro de extração ilegal, porque cria uma estrutura de rastreabilidade oficial e um padrão objetivo de diligência. Em eventual investigação, a capacidade de demonstrar que todos os passos foram tomados em conformidade com o sistema (documentação, marcação, região, KYC, PLD/FT) funciona como importante fator mitigador de responsabilidade.
Por outro lado, é ilusório supor que o sistema eliminará fraudes ou simulações. O risco de falsidade documental, uso indevido de títulos de lavra, ou “lavagem” de ouro por rotas paralelas continuará existindo. Por isso, as DTVMs precisarão ir além do mero cumprimento formal: será necessário estruturar controles internos robustos, cruzar dados de produção esperada x volume comercializado, monitorar regiões críticas e exigir garantias contratuais mais firmes dos vendedores.
Estrategicamente, o PL tende a elevar as barreiras de entrada no mercado e a favorecer operadores que já possuem estrutura regulatória, capacidade de investimento em sistemas e cultura de compliance. Para uma DTVM, o cenário é de oportunidade, desde que haja uma adaptação proativa. Quem se posicionar cedo, ajustando contratos, políticas internas e sistemas às novas exigências, tende a ganhar espaço em um mercado mais concentrado e sujeito a maior escrutínio.
A seguir, um roteiro prático, para adequar a estrutura às exigências prováveis do PL 3025/2023 (supondo que seja aprovado com a essência mantida):
3.1. Diagnóstico e mapeamento
3.1.1. Mapear fluxos atuais de ouro: origem (lavra, garimpo, refino); regiões de atuação (ver relação com as futuras “regiões auríferas produtoras”); tipos de fornecedores (PF, cooperativas); formas atuais de transporte, custódia e pagamento (espécie, transferência, contas).
3.1.2. Identificar lacunas frente ao PL: documentação exigida (permissão de lavra, licença ambiental, origem do mercúrio, NF-e, guia de transporte); ausência de integração com sistema central de rastreabilidade e marcação física; nível de KYC/PLD atual dos garimpeiros e cooperativas.
3.1.3. Avaliar o impacto econômico: simular custo da TOuro (R$ 5,00/g) na margem das operações e estimar necessidade de repassar parte desse custo aos fornecedores/clientes.
3.1.4. Desenhar ou reforçar a política de gerenciamento de riscos (em linha com normas do CMN): política formal de aceitação de clientes (garimpeiros, cooperativas); critérios de classificação de risco por região e tipo de operação e procedimentos de due diligence, inclusive presencial, quando necessário.
3.1.5. Revisão de KYC e documentação dos fornecedores: exigir cópia de título de lavra garimpeira; licença ambiental; dados de identidade; comprovante de conta bancária; eventuais outorgas de mandato (vedar subdelegação, conforme o PL) e criar checklists para recepção e verificação de informações.
3.1.6. Preparar integração com o sistema de rastreabilidade da CMB/ANM: definir equipe interna (TI + Compliance + Operações); ajustar sistemas para emissão e guarda das Guias de Transporte e Custódia; NF-e integradas; registros de massa, teor, região, PLG, etc.; garantir capacidade de armazenar documentos eletrônicos por dez anos.
3.1.7. Protocolos de reporte: estabelecer fluxos padronizados de reporte à ANM; Receita Federal; Coaf (já obrigatório em PLD/FT, mas agora com foco ainda maior nas red flags relacionadas ao ouro); autoridade policial, quando couber.
3.2. Adequações gerais
3.2.1. Alinhamento com a DTVM: assegurar que o ouro adquirido pela exportadora venha sempre de canais compatíveis com o novo marco (DTVM habilitada, ouro marcado fisicamente, documentação em ordem).
3.2.2. Revisão de contratos com refinarias e compradores internacionais: incluir cláusulas de origem lícita e rastreável do ouro; conformidade com legislação brasileira e, se aplicável, padrões internacionais (OCDE, LBMA, etc.); cooperação em auditorias e fornecimento de documentos de rastreabilidade.
3.2.3. Integração da cadeia de custódia: definir internamente como será a manutenção da integridade documental (guia, NF-e, laudos de teor, registros de marcação física) até o ponto de exportação; e treinar equipes de logística e emissão de documentos aduaneiros para refletir fielmente as exigências do novo sistema.
3.3. Governança, pessoas e impedimentos
3.3.1 Verificar a situação de controladores e administradores: checar se há sobreposição entre titulares de processos minerários e sócios/administradores da DTVM,
o que poderá gerar impedimento nos termos do PL; verificar antecedentes criminais nas hipóteses citadas (organização criminosa, extração ilegal, lavagem, crimes tributários etc.).
3.3.2 Adequar organogramas e cargos, se necessário, reorganizar a estrutura societária e de gestão para afastar impedidos dos cargos estratégicos nas instituições de primeira compra.
4.1. Pontos positivos do PL
O principal mérito do PL é que, diferentemente de soluções casuísticas, ele tenta atacar estruturalmente o problema do ouro ilegal, em linha com as decisões recentes do Supremo Tribunal Federal (Ministro STF Gilmar Mendes, 2023), que já apontavam a inconstitucionalidade da presunção de boa-fé apenas com declaração do vendedor e pressões internas e internacionais por maior controle em terras indígenas e unidades de conservação. Ao criar um sistema nacional de rastreabilidade com marcação física e centralização da primeira compra em DTVMs, o projeto reduz espaço para o “ouro de papel” (esquentado apenas com nota fiscal); torna mais difícil a circulação do ouro totalmente fora do radar regulatório; e cria um rastro documental e físico que pode ser usado tanto por fiscalização administrativa quanto por persecução penal.
Mercados e organismos internacionais (OCDE, LBMA, bancos globais) têm exigido cada vez mais due diligence de cadeia de suprimentos com comprovação de origem responsável de minerais e controles robustos de PLD/FT.
Ao instituir um sistema de rastreabilidade nacional, com registros detalhados e responsabilidades claras, o PL aproxima a cadeia brasileira de ouro dos padrões de “responsible sourcing” e potencialmente facilita a aceitação do ouro brasileiro em mercados mais exigentes. O PL cria barreiras regulatórias e de compliance que desincentivam o ingresso ou a permanência de operadores oportunistas, “de baixa governança”; favorecendo players com estrutura regulada e supervisionada (Bacen, CVM etc.); capacidade de investimento em TI, PLD/FT, jurídico e auditoria; e cultura de conformidade e relacionamento estável com o sistema financeiro.
Isso contribui para uma espécie de “seleção natural regulatória”: empresas sérias e capitalizadas tendem a sobreviver e, possivelmente, ganhar market share, ao passo que operações informais ou híbridas (parte lícitas, parte ilícitas) serão mais pressionadas.
4.2. Ajustes necessários ao PL
As críticas negativas são compostas por um aumento significativo de custo operacional e burocrático, pois do ponto de vista empresarial, há um claro encarecimento da operação com o custo direto da Taxa TOuro, especialmente os R$ 5,00 por grama na marcação física, que, em volumes relevantes, torna-se cifra expressiva. Custos de adequação de sistemas de TI à infraestrutura da Casa da Moeda/ANM/Receita; treinamento e ampliação de times de compliance, jurídico e operações; e guarda de documentos eletrônicos por dez anos, com segurança da informação também devem ser considerados.
O risco é que, se o legislador não calibrar bem os valores e a implementação, o PL acabe pressionando ainda mais a margem de quem está na legalidade e criando incentivos econômicos para que parte da cadeia migre para rotas totalmente clandestinas (fora do sistema), especialmente em áreas remotas.
Concentrar na Casa da Moeda também gera uma dependência crítica de uma única entidade pública, em um ambiente historicamente sujeito a burocracia; com risco de subdimensionamento de pessoal, orçamento e tecnologia; e vulnerável a falhas de sistema e atrasos. Se a CMB não for devidamente aparelhada, financiada e supervisionada, há risco real de gargalos operacionais (demoras na marcação, filas, lentidão de sistema); indisponibilidades que travem operações legais; e “apagão” de dados em momentos críticos. Ou seja, um bom conceito normativo pode se tornar um colapso prático, com impacto direto nas operações da DTVM/exportadora.
Ademais, o PL parece inspirado em uma visão de cadeia organizada, com estrutura documental, acesso a internet, logística razoável. Na prática, porém, muitas áreas de garimpo são remotas, de difícil acesso, com baixa capilaridade bancária e digital; a formalização plena (conta bancária, licenças em dia, sistemas eletrônicos) nem sempre é trivial. Isso cria um risco de descolamento entre norma e realidade: o ouro de quem quer se formalizar pode ficar “travado” por questões técnicas e de acesso ao sistema enquanto operadores ilegais, desvinculados de DTVMs formais, sigam operando à margem, com rotas alternativas (inclusive transfronteiriças).
O PL adiciona mais um sistema (Casa da Moeda + TOuro + rastreabilidade) em um ambiente em que já atuam ANM, Bacen, Receita Federal, Coaf, órgãos ambientais federais e estaduais, Polícia Federal. Se não houver coordenação regulatória efetiva, há risco de exigências redundantes de informação, sobreposição de obrigações e de sanções, além de aumento da litigiosidade regulatória (autuações simultâneas por órgãos distintos sobre o mesmo fato). Para o operador sério, isso aumenta o custo de conformidade e a necessidade de uma gestão regulatória muito mais sofisticada.
Em síntese, o PL 3025/2023 é, ao mesmo tempo um avanço importante em termos de combate ao ouro ilegal, alinhamento a padrões internacionais de rastreabilidade e profissionalização do setor e uma fonte real de novos custos, riscos operacionais e complexidade, que exigirá das DTVMs e exportadoras um salto relevante de governança e estrutura.
Fábio Martinelli, do Porto Advogados
