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No apagar das luzes de 2025, o Tocantins editou a lei estadual nº 4.929, de 22 de dezembro de 2025, que reformulou a forma de cobrança da Taxa de Fiscalização de Recursos Minerais – TFRM no estado, substituindo o modelo anterior de valor fixo por tonelada por uma tabela segmentada conforme o tipo de minério extraído e o seu valor econômico. Se anteriormente a TFRM era calculada uniformemente em R$ 15,00 por tonelada, a partir de 1º de janeiro deste ano passou a ser proporcional ao produto mineral específico, exemplificando, minerais de construção civil como areia e brita foram fixados em R$ 0,20 por tonelada, enquanto metais preciosos como o ouro agora tributados por grama (R$ 0,50/g) em vez de tonelada, ajustando a taxa à realidade econômica de cada substância.
Além da atualização da tabela, a lei também revisitou as taxas de serviços administrativos prestados pela Agência de Mineração do Estado do Tocantins (AMETO), estabelecendo valores para cadastros e inclusões de processos minerários, licenças ambientais e guias, geralmente em R$ 10,00 a R$ 15,00 conforme o ato.
A norma define que, para fins de cálculo da TFRM, “minério” corresponde apenas ao material livre de rejeitos, e que, quando for exigida a Guia de Trânsito Mineral (GTM), a taxa deverá ser apurada mensalmente com recolhimento até o último dia útil do mês seguinte à emissão da nota fiscal. Com isso, o Tocantins afirmou buscar maior justiça fiscal e alinhamento tributário com a realidade do setor mineral, potencialmente fortalecendo a governança e a arrecadação sem onerar de forma homogênea atividades com perfis econômicos distintos
A presente análise visa explorar as nuances teóricas tributárias envolvidas, apresentando possíveis argumentos favoráveis à tese da constitucionalidade da lei (ainda que frágeis e contrários à jurisprudência consolidada) e, subsequentemente, rebatendo-os à luz dos princípios constitucionais tributários e da firme posição do Supremo Tribunal Federal (STF).
Conforme o Art. 145, II, da Constituição Federal, as taxas são tributos vinculados a uma atuação estatal específica e divisível em relação ao contribuinte. Essa atuação pode ser o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis.
Os pontos cruciais que distinguem a taxa de outras espécies tributárias, como os impostos e as contribuições, são:
A seguir, livremente exercitamos possíveis argumentos a serem levantados para defender a constitucionalidade da nova metodologia de apuração da TFRM, seguidos de suas respectivas refutações baseadas na teoria tributária e na jurisprudência do STF.
A fiscalização de diferentes tipos de minério possui custos inerentes distintos. Minerais de alto valor, como o ouro, podem exigir maior rigor técnico, segurança, análise de impacto ambiental mais complexa e monitoramento mais constante em suas cadeias produtivas, justificando uma taxa mais elevada por grama. De modo análogo, minerais como areia e brita, com menor valor agregado e impacto ambiental potencialmente menos complexo (embora ainda presente), demandam uma fiscalização mais simples e, consequentemente, menos onerosa, o que se reflete na taxa reduzida. A segmentação seria, portanto, uma forma de ajustar o valor da taxa ao custo real e diferenciado do poder de polícia para cada segmento.
Este argumento, embora aparentemente lógico à primeira vista, falha em diversos pontos cruciais sob a ótica constitucional e jurisprudencial do STF. Vejamos:
A fiscalização da extração de uma tonelada de areia (R$ 0,20) e a de um grama de ouro (R$ 0,50) não apresentam uma relação de custos proporcional que justifique tamanha disparidade por unidade. A atividade de fiscalização é, em grande parte, processual: visita a campo, análise documental, coleta de amostras, emissão de laudos. O custo dessa visita ou análise não se multiplica exponencialmente apenas porque o minério é de maior valor.
O que custa é a estrutura da agência fiscalizadora, os salários dos fiscais, os equipamentos, os exames laboratoriais etc. A simples ideia de que fiscalizar um grama de ouro custe R$ 0,50 (ou R$ 500 por quilo) enquanto fiscalizar mil quilos de areia custe R$ 0,20 não encontra respaldo em qualquer análise razoável de custo de fiscalização.
A jurisprudência do STF exige uma demonstração de que o valor da taxa corresponde ao custo do poder de polícia, proibindo a desvinculação do custo efetivo. Não basta alegar que há custos diferenciados; é preciso que o quantum da taxa seja proporcional ao quantum da despesa estatal específica com a fiscalização. A simples diferenciação por tipo de minério e a adoção de unidades de medida e valores tão díspares, sem uma justificativa transparente e auditável dos custos de fiscalização específicos para cada unidade tributada, leva à presunção de que o critério adotado não é o custo, mas o valor do bem.
Um segundo argumento favorável seria, a consideração do risco e complexidade da atividade de fiscalização. Explicamos. A TFRM não remunera apenas a fiscalização direta, mas também a gestão do risco e a complexidade regulatória associadas a certas atividades minerárias.
A mineração de metais preciosos, por exemplo, envolve maiores riscos ambientais, sociais e de segurança, exigindo uma estrutura de fiscalização e monitoramento mais robusta e cara. A taxa diferenciada reflete essa complexidade e os custos indiretos de manter a agência apta a fiscalizar atividades de maior periculosidade ou impacto.
Todavia, embora seja verdade que a fiscalização pode levar em conta riscos e complexidades, o STF tem sido rigoroso ao delimitar o que pode ser considerado “custo do poder de polícia” para fins de taxa.
Custos genéricos de manutenção da estrutura regulatória para “gestão de risco” tendem a se aproximar de custos de funcionamento geral do Estado, que devem ser custeados por impostos. Para ser base de taxa, o custo deve ser específico e referível à atividade do contribuinte.
Mesmo que se aceite a ideia de que a fiscalização de atividades de maior risco é mais cara, a base de cálculo “por grama” ou “por tonelada” do produto (o minério) não é a forma adequada de mensurar esse custo. A complexidade e o risco seriam mais bem avaliados por critérios como o porte da empresa, o tipo de tecnologia empregada, o volume total de resíduos gerados, a área impactada etc., e não diretamente pelo valor de mercado da unidade do minério.
O STF já rechaçou bases de cálculo que se desviassem do custo da atividade de fiscalização para se atrelar ao valor da coisa fiscalizada.
O terceiro e último argumento favorável é a modernização e efetividade da arrecadação fiscalizatória. O modelo antigo de taxa única era ineficiente e injusto. A nova lei busca uma “modernização” das práticas de arrecadação e uma “maior aderência ao valor econômico do bem mineral” para garantir que os custos da fiscalização sejam efetivamente cobertos, sem onerar excessivamente os setores de baixo valor agregado. É uma busca por uma justiça fiscal e maior efetividade na arrecadação dos recursos necessários à fiscalização.
Este argumento confunde “modernização” e “efetividade” com “constitucionalidade”, ou melhor, entre “finalidade” e “meio”. A justiça fiscal e a efetividade da arrecadação são objetivos louváveis da política tributária, mas não justificam a violação de princípios constitucionais. Uma taxa não pode ser “justa” no sentido de “progressiva” ou “sensível à capacidade econômica”, pois essa é uma característica dos impostos.
A frase “maior aderência ao valor econômico do bem mineral” é a própria confissão de que o tributo está se afastando da natureza de taxa.
Aderência ao valor econômico é a característica marcante de impostos ou royalties (como a CFEM), não de taxas de fiscalização. Se o objetivo é arrecadar mais do setor minerário em função do valor extraído, o instrumento jurídico adequado não é uma taxa de fiscalização estadual, mas sim a ampliação da CFEM (que se diga, é de competência federal) ou a instituição de impostos específicos se houver competência para tal (o que, alerta-se, não é o caso para impostos sobre a produção mineral pelos estados).
A busca por efetividade na arrecadação não pode justificar a adoção de base de cálculo própria de imposto. O STF tem, reiteradamente, declarado a inconstitucionalidade de taxas estaduais que, sob o pretexto de fiscalização, utilizam como base de cálculo a quantidade, o valor ou o faturamento do minério, justamente por entender que tais critérios desvirtuam a natureza da taxa e invadem a competência federal para instituir tributos sobre a produção mineral (ou royalties como a CFEM).
A tese central é que a base de cálculo da taxa deve refletir o custo do serviço ou da atividade estatal de fiscalização, e não o valor econômico do bem ou da atividade econômica fiscalizada.
O Exmo. Ministro Luís Roberto Barroso, em diversos de seus votos e relatorias, como na ADI 4.392 (que tratou da Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários, TFRM do Estado de Minas Gerais) e em outros casos similares, foi um dos defensores mais contundentes dessa posição. Suas decisões reforçaram que a base de cálculo da taxa não pode coincidir com a base de cálculo de imposto; a base de cálculo da taxa deve ser referencial ao custo da atividade estatal que a justifica; e a exploração de recursos minerais é matéria de competência federal, e a instituição de um tributo estadual que incida sobre a produção ou o valor dos minerais, ainda que sob o nome de “taxa de fiscalização”, invade essa competência e descaracteriza o tributo.
A tessitura da argumentação do Ministro Barroso e de outros Ministros é clara: se a taxa não demonstra um nexo causal e proporcional entre o valor cobrado e o custo da fiscalização, ela transmuta-se em um imposto ou royalty disfarçado, sem amparo constitucional.
A análise aprofundada da teoria tributária e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal apenas reforça a altíssima probabilidade de inconstitucionalidade da nova TFRM do Tocantins.
Os possíveis argumentos aqui expostos em favor da lei falharam em demonstrar a aderência aos requisitos constitucionais das taxas, especialmente a vinculação ao custo do poder de polícia e a vedação de base de cálculo de imposto.
A adoção de critérios que visam a maior aderência ao valor econômico do bem mineral é a prova cabal do desvirtuamento da natureza jurídica do tributo.
O estado do Tocantins, ao instituir a nova TFRM, incorre no risco de ter sua lei declarada inconstitucional, gerando insegurança jurídica e um considerável passivo judicial. A experiência de outros estados e a reiterada posição do STF servem como um claro aviso sobre a inadequação do modelo adotado.
Fábio Martinelli e Caio Galatti
