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O artigo “A participação social e a licença social para operar (LSO): análise cruzada dos conceitos jurídicos”, publicado por Michelle Lucas Cardoso Balbino, Gilda Nogueira Paes Cambraia e Nayara Lima Rocha da Cruz na Revista de Direito Internacional (ISSN 2237-1036), apresenta uma profunda análise sobre essa temática, evidenciando a relevância de compreender as interseções entre esses conceitos numa perspectiva jurídica e prática.
O estudo parte do entendimento de que o mundo contemporâneo, sob forte influência da globalização, ultrapassou a lógica rígida do Estado-nação, elevando o papel de atores transnacionais e comunidades locais na definição das dinâmicas econômicas e ambientais. Nesse contexto, a interação entre as partes interessadas, como comunidades tradicionais, povos indígenas, ONGs, empresas multinacionais e órgãos públicos, torna-se central na construção de um ambiente social e econômico mais sustentável e legítimo para a realização de grandes projetos de infraestrutura, mineração, energia, entre outros.
Historicamente, o papel do direito internacional e doméstico na garantia de direitos das comunidades afetadas por atividades econômicas foi pautado por normativas de participação formal, que incluem audiências públicas, conselhos gestores e consultas obrigatórias. Essas ações, muitas vezes instituídas por legislação, representam o que o artigo denomina de “participação social legal” (PSL), ou seja, a participação fundamentada no ordenamento jurídico. Nesse modelo, os mecanismos de participação buscam garantir transparência e legitimidade às decisões públicas e privadas que possam impactar o meio ambiente e as populações locais.
Por outro lado, há uma dimensão da participação que ocorre na prática, de modo extralegal, muitas vezes por meio de mobilizações sociais, protestos, campanhas de pressão e ações coletivas. Essa forma, denominada de “participação social extralegal”, manifesta-se sobretudo quando os mecanismos formais são considerados insuficientes, ineficazes ou inacessíveis pelas comunidades. Como demonstra o estudo de Balbino, Cambraia e Cruz, essa dinâmica é fundamental para a efetiva inclusão das comunidades na tomada de decisão, mesmo na ausência de instrumentos legislativos específicos.
O artigo explica que a LSO, longe de ser uma licença formal ou legal, é uma licença social tácita, baseada na percepção de legitimidade, credibilidade e confiança depositadas na atuação da empresa pelas comunidades afetadas. Assim, ela pode assumir diferentes níveis de intensidade, sendo que esses níveis variam desde a mera aceitação, até a identificação psicológica e a confiança plena, aspectos que fortalecem a estabilidade dos investimentos e reduzem riscos de conflitos e paralisações.
O principal avanço do texto de Balbino, Cambraia e Cruz reside na análise cruzada desses conceitos, buscando estabelecer se há uma compatibilidade ou uma complementaridade entre eles, do ponto de vista jurídico. Para isso, a pesquisa propõe uma tipologia que distingue entre mecanismos legais e extralegais, além de níveis de atuação e efetividade.
Ao analisar essa classificação, o estudo verifica que a participação social e a LSO podem, e frequentemente devem, se complementar. Quando há mecanismos jurídicos previstos na legislação (como audiências públicas e consultas obrigatórias), eles representam a “participação social legal”, cuja função é ampliar a transparência, legitimar decisões e fortalecer a relação empresa-comunidade. Contudo, essa participação, embora obrigatória, muitas vezes não logra capturar todas as demandas e percepções das comunidades, que continuam mobilizadas por ações extralegais.
Nesse cenário, a LSO surge como uma forma de legitimação mais flexível e adaptável, que se fundamenta na percepção contínua de aceitação, credibilidade e confiança das comunidades, independentemente de mecanismos formais ou informais. Assim, ela atua como uma camada adicional de garantia de que o projeto ou atividade econômica será socialmente viável e sustentável ao longo do tempo.
Na análise do artigo, observa-se que há níveis distintos tanto na participação social quanto na licença social para operar, os quais representam diferentes graus de envolvimento, reconhecimento e legitimidade. O primeiro nível na participação social refere-se à vontade das comunidades, baseada no acesso à informação e na manifestação de suas opiniões livres e esclarecidas. Aqui, a participação é considerada “primária”, pois depende do reconhecimento de direitos de informação e do exercício do direito de opinar, fundamental para que possam externalizar suas demandas de modo efetivo.
O segundo nível corresponde ao fortalecimento técnico e científico que pode ser aportado por terceiros independentes, permitindo às comunidades compreenderem impactos ambientais, sociais e econômicos mais complexos. Tal apoio técnico é crucial para transformar o conhecimento técnico-científico em uma ferramenta de empoderamento, contribuindo para uma participação mais informada e genuína.
O terceiro nível que o artigo destaca é a efetiva influência decisória, o “direito de veto”, com base na autorregulação e na regulação responsiva. Essa possibilidade de veto, ou seja, de recusar ou aprovar decisivamente a continuidade de um projeto, constitui a forma mais robusta de validação social. Quando as comunidades atingem esse nível de influência, há uma forte credibilidade e confiança depositadas, além de uma identidade psicológica com a atividade empresarial. Esse grau mais elevado na relação de LSO é denominado “confiança plena”, que garante a estabilidade das operações, diminuindo riscos de conflitos e garantido uma base sólida para parcerias de longo prazo.
O artigo também explora como esses níveis de participação e de LSO se manifestam na prática, estabelecendo uma relação direta com a percepção das partes interessadas sobre os investimentos. Por exemplo, a aceitação por legitimidade corresponde ao reconhecimento de que a atividade é justa, equilibrada e respeitosa aos direitos humanos básicos. Essa aceitação, no âmbito da LSO, mantém-se enquanto a comunidade percebe que seus interesses são considerados e que as ações da empresa geram benefícios de forma justa.
Já a credibilidade, que constitui o segundo nível, enfatiza a confiança na capacidade da empresa de cumprir suas promessas, atuar com transparência e segurança técnica, além de gerar resultados que atendam às expectativas sociais. Essa credibilidade projeta-se na relação de longo prazo e pode ser fortalecida pelo engajamento contínuo e por ações de responsabilidade social corporativa.
No nível mais elevado está a confiança plena, que surge quando há uma identificação psicológica entre a comunidade e as atividades empresariais. Nesse estágio, a relação se torna quase simbiótica, com a comunidade considerando-se parte do projeto, participando de decisões e aceitando a atividade como parte integrante de seu cotidiano, promovendo uma estabilidade social que beneficia ambos os lados.
Fábio Martinelli
